Comment se présente le budget de notre commune ?

Notre adjointe au maire chargée des finances communales a présenté les budgets 2020 et 2021, lors de la séance du conseil du 30 mars 2021. Les excédents cumulés atteignent 9 millions d’euros (fonctionnement et investissement), soit 2 000 € par habitant. Alors que les besoins collectifs sont encore très nombreux, une gestion “en bon père de famille” est-elle durable et raisonnable ? C’est la question que nous avons posée à un spécialiste des finances publiques, Damien Catteau, qui nous ouvre d'autres pistes innovantes.  Interview.

Damien Catteau - Maître de conférences, Droit public

Le Blog : bonjour Damien et merci d’avoir accepté cette interview. Reneimois depuis plusieurs années, vos compétences professionnelles dans le domaine des finances publiques vont sans doute éclairer nos habitants sur certaines interrogations concernant la gestion budgétaire de leur commune. Pourriez-vous vous présenter à nos lecteurs ?

“Bonjour Le Blog de St Georges et merci de m’accueillir. J’ai 41 ans et je suis originaire des Hauts de France. J’ai fait mes études de droit à Lille à l’issue desquelles j’ai soutenu une thèse de droit public sur la modernisation de la gestion publique et la budgétisation orientée par la performance. J’ai été recruté en 2008 à l’Université Jean Moulin Lyon 3 où j’enseigne essentiellement les finances publiques, la comptabilité publique et les finances locales en licence et en master. Je suis également directeur d’un master de carrières publiques de préparation à différents concours de catégorie A, notamment les IRA, attaché territorial et inspecteur des finances publiques. 

Je me suis installé à Saint-Georges depuis 2014 avec ma compagne, également juriste, et mes deux garçons.”

Le Blog : vous faites partie des nouvelles générations de reneimois travaillant dans la métropole de Lyon, qui ont choisi de s’installer à St Georges. Qu’est-ce qui a motivé ce choix pour élire domicile avec votre famille dans notre commune ?

“En 2014, ma compagne a changé de poste pour travailler au siège de son entreprise à Lyon. Il devenait dès lors indispensable de se rapprocher. Saint-Georges était l’endroit idéal en raison de sa proximité géographique par rapport à Lyon mais aussi entre Belleville et Villefranche. Les infrastructures de la commune, notamment la présence d’une gare et d’un collège, ont été également un argument de choix. C’est aussi tout simplement un coup de cœur pour le quartier (Cartelet) et pour la maison. Ce rapprochement professionnel était donc une belle occasion de devenir propriétaire et de s’installer dans cette belle région du Beaujolais”.

Nous allons aborder des questions qui sont au cœur de vos compétences et qui touchent de près les intérêts des Reneimois, à savoir la gestion du budget de leur commune. Ils y contribuent par leurs impôts et en attendent en retour des services collectifs essentiels. 

Des excédents budgétaires qui se cumulent d’année en année :

Le Blog : depuis plusieurs mandatures, lors de la clôture du budget communal, le bilan comptable fait systématiquement apparaître un excédent de budget de fonctionnement et un excédent de budget d’investissement. De reports en reports, ces excédents sont venus gonfler un budget d’investissement devenu colossal. Le CM du 29/03/21 a ainsi voté à l’unanimité, les sommes de 1 420 K€ d’excédent de fonctionnement, de  7 467 K€ d’excédent d’investissement et de 123 K€ d’excédent de fonctionnement en assainissement ! La crise sanitaire récente n’explique pas ce phénomène  structurel dans notre commune et qui semble s’amplifier depuis 2017, comme en témoigne notre graphique. On peut s’interroger sur le niveau et la qualité des services collectifs élémentaires, qu’un tel potentiel financier permettrait d’espérer. Comment peut-on expliquer ce paradoxe entre ressources budgétaires et actions ? 

“Il n’y a pas véritablement de  paradoxe. Vous l’expliquez très bien vous-même, c’est une simple équation mathématique entre les recettes et les dépenses. Si les excédents s’accumulent, c’est parce qu’en face des recettes qui proviennent essentiellement des impôts payés par les reneimois, il n’y a pas, ou pas suffisamment de dépenses. Soit qu’elles n’aient pas été budgétées, soit qu’elles n’aient pas été exécutées. Or, cet excédent porte aussi bien sur le fonctionnement (les services courants) que sur l’investissement (le moyen et long terme). Là encore, mécaniquement, il n’y a que deux explications possibles :

• soit les dépenses couvrent les besoins réels de la commune ; le financement par les recettes est donc véritablement excessif, la commune « s’engraisse »
• soit les besoins ne sont pas couverts par les dépenses du fait de l’inaction de l’équipe municipale, et les recettes qui servent à financer ces dépenses s’accumulent. 

Au regard des nombreuses promesses faites par l’équipe municipale que vous avez évoqué et le faible taux de réalisation, j’aurais tendance à pencher pour cette seconde solution.”

Retrouvez les points d’avancement des promesses électorales

Le Blog : le dernier conseil municipal a confirmé que ses membres semblent unanimes pour promouvoir ce qui a été défini comme une gestion de “bon père de famille”. Les règles de la comptabilité publique et le contexte, assujettissent-ils désormais les communes à cette seule stratégie du “bas de laine”, ou existe-t-il d’autres voies en matière de stratégie budgétaire ?

“D’abord, s’agissant des aspects juridiques, le droit budgétaire local oblige les collectivités à recourir à l’autofinancement. Pour faire simple, les collectivités doivent dégager un excédent de la section de fonctionnement qui sera obligatoirement transféré en section d’investissement. L’idée, prudentielle, est de forcer les collectivités à financer une partie de leurs investissements par des ressources permanentes et non exclusivement par l’emprunt. Pour ce qui est de Saint-Georges, la réalité dépasse largement ces prescriptions, étant donné le montant phénoménal de l’autofinancement qui sera transféré à une section d’investissement, déjà équilibrée et même en excédent elle-aussi. 

L’autre obligation classiquement mise en avant en droit budgétaire local, c’est l’obligation d’équilibre réel du budget local. La commune ne peut pas adopter un budget présentant un déficit (ni même un déficit au sein de chacune des sections). Là encore, on va bien au-delà d’un budget strictement « équilibré ». Rappelons d’ailleurs qu’à l’origine, cette obligation d’équilibre prohibait non seulement les déficits (la commune s’endette) mais aussi les excédents ! 

Dans ce second cas, les recettes excèdent les dépenses, mais comme le rappelait Gaston Jèze, les recettes servent à couvrir les dépenses. L’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen nous rappelle que la contribution publique, l’impôt, est indispensable aux dépenses d'administration. Certes, pour donner des marges de manœuvre aux collectivités, notamment en matière de désendettement, cette obligation a été assouplie mais l 'esprit demeure. Un budget déficitaire n’est pas un « bon budget » mais un budget chroniquement excédentaire non plus.

Ce qui m’amène naturellement à cette expression de gestion « en bon père de famille » qu’on utilise effectivement un peu à tort et à travers, sans en comprendre véritablement le sens. L’expression nous vient du Baron Louis, ministre des finances sous la Restauration et père des finances publiques « modernes » en France. S’appuyant sur un concept présent dans le code civil napoléonien, il énonçait qu’il fallait « gérer les finances de l’État en bon père de famille ». Sans trop développer, le Baron Louis est pourtant à l’origine de l’application des grands principes budgétaires en France et a considérablement œuvré pour une modernisation des techniques financières autour de la transparence, de la bonne gestion et de l’efficacité de la dépense, du recours à l’emprunt et à la gestion de trésorerie et j’en passe.
Croyez-moi, lorsqu’il faisait référence à la gestion « en bon père de famille », il avait bien autre chose en tête que le fait d’engranger prudemment des recettes dans les caisses publiques ! Il s’agissait au contraire d’envisager la meilleure couverture des dépenses en fonction des besoins et d’assurer les meilleures sources de financement pour ces dépenses nécessaires à la continuité nationale. D’ailleurs, une autre de ses formules célèbres était « Faites-moi de bonnes politiques, je vous ferai de bonnes finances ». 
Mais en réalité, il n’est nul besoin d’être un expert en histoire des finances publiques pour comprendre ce que signifie la gestion « en bon père de famille », toute considération de genre mis à part (on excusera le Baron Louis en 1814).
Gérer en bon père de famille, c’est surtout anticiper et préparer l’avenir. Chacun peut le comprendre : emprunter pour acheter une maison n’est pas une « mauvaise décision », faire un emprunt à court terme pour remplacer son véhicule sans attendre qu’il soit inutilisable (c’est une forme d’amortissement) ou pour financer l’entretien de sa maison (de son patrimoine) non plus.
Mettre de côté de l’argent pour les études des enfants est une sage décision. Mais doit-elle priver le « bon père/mère de famille » des dépenses quotidiennes en matière d’éducation, de culture, de sport ... nécessaires à l’épanouissement de l’enfant ?
Au final, gérer en bon père ou mère de famille, ce n’est pas la prudence excessive et « accumuler l’argent sous le matelas ». Au contraire, c’est l’anticipation et s’assurer que les dépenses nécessaires à l’épanouissement familial soient réalisées tout en assurant une certaine « soutenabilité » des finances du ménage.

Le Blog : avec la suppression progressive de la taxe d’habitation, la baisse tendancielle de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF), la volonté des communes de ne pas augmenter la fiscalité locale, la délégation d’un certain nombre de services aux communautés de communes, les responsabilités et les ressources budgétaires des communes se diluent voire s’amenuisent. Le basculement prévu de la taxe foncière du département vers la commune (qui passera donc de 9% à 20%), l’augmentation de la taxe sur les ordures ménagères (qui passe de 6,92% à 7,5%) votée le 25/03/21 par la CCSB, suffiront-elles à assurer une compensation financière ?

La taxe foncière des Reneimois va changer en 2021

“On peut mettre de côté la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) puisque celle-ci ne relève pas de la Commune de Saint-Georges mais de la communauté de communes CCSB qui prend en charge cette compétence. Même si effectivement cela impactera les reneimois avec une augmentation de 8,38 %, pour laquelle notre maire a voté contre lors du conseil de la Communauté de Communes Saône Beaujolais du 25/03/2021 (vu dans le CR du journal Le Progrès du 03/04/2021).

Concernant la suppression de la taxe d’habitation (TH), elle sera compensée comme vous l’indiquez par le transfert de la part d’assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) du département vers la commune. En somme, au lieu de payer deux TFPB avec des taux différents à la commune et au département, le reneimois ne paiera qu’une seule TFPB à la commune. Le nouveau taux sera simplement la somme du taux communal et du taux départemental. Ainsi l’opération devrait être « neutre » à la fois pour le contribuable et pour la commune (contrairement au département d’ailleurs, qui se verra attribuer en compensation une fraction de la TVA). A ceci près qu’il faut tenir compte d'éventuels abattements et dégrèvements qui seront ainsi supprimés et qui pourront créer des distorsions, qui seront compensées par un mécanisme correcteur assez complexe. En outre, on rappellera tout de même que l’assiette de TFPB est moins large puisqu’elle ne concerne que les propriétaires là où la TH est payée par les propriétaires et les locataires.
Au final, il n’est pas certain que l’opération soit complètement neutre pour le reneimois, puisque le maire a fait état lors du dernier conseil municipal d’un « rééquilibrage nécessaire » et de la nécessité « d’être inventif pour trouver d’autres recettes ». Il n’est pas impossible que cela passe par une augmentation de la fiscalité qui est le levier le plus évident. Ce qui me paraît paradoxal ici, c’est que le maire a sans doute raison d’anticiper cette perte de recette et de chercher d’autres sources de financement, mais cette impérieuse nécessité se concilie assez mal avec les excédents chroniques du budget communal. Avant de trouver d’autres sources de financement, ne faudrait-il pas exploiter celles d’ores et déjà à disposition ?”

Le Blog : pour une commune comme St Georges, riche d’un patrimoine foncier et immobilier, existe-t-il selon vous d’autres moyens originaux pour drainer d’autres sources de financement ?

“Je vais me répéter, mais je crois qu’avant de réfléchir à des moyens originaux de financement, il convient d’utiliser efficacement les ressources, traditionnelles certes, dont on dispose et utiliser ces excédents qui dorment dans le budget communal. Toujours au titre des techniques finalement assez traditionnelles, il y a effectivement la valorisation du patrimoine que ce soit directement (inventaire, vente, etc.) ou avec des méthodes un peu plus innovantes (notamment en lien avec la valorisation environnementale par exemple). On peut également citer l’emprunt qui a souvent une mauvaise réputation, mais qui est une source incontournable en matière d’investissement. Un emprunt à court ou moyen terme, avec un taux maîtrisé peut tout à fait être soutenable pour les finances communales et parfaitement justifié s’il est au service de dépenses d’investissements d’intérêt communal (on pense notamment à la voirie, au développement du centre-ville, etc.). 
Enfin, on peut citer également des méthodes plus innovantes qui tendent à se développer comme les partenariats publics-privés ou encore le développement du financement participatif (pour des projets assez spécifiques certes)”.

Le patrimoine de la commune, un potentiel à valoriser

Le Blog : la commune de St Georges est sans aucun doute l’une des communes les moins endettées de France, résultat d’une rigueur budgétaire des différentes mandatures qui se sont succédées. La gestion financière nous enseigne pourtant qu’un effet de levier financier peut parfois être obtenu grâce à l’emprunt. Entre la politique de la cigale et celle de la fourmi, n’existe-t-il pas un bon équilibre à trouver dans une commune dans ce domaine ?

“Je trouve très intéressant que vous citiez cette fable de La Fontaine. Voilà encore une image qu’on aime mettre en avant avec une vision très manichéenne de la gestion financière, comme s’il n’y avait finalement pas de place entre la cigale qui dépense sans compter et la fourmi qui amasse sans profiter de ses ressources. 

Vous noterez que contrairement à la plupart des autres fables, celle-ci ne possède pas réellement de morale. Si on loue généralement la prévoyance de la fourmi, on se prend d’une certaine sympathie pour la cigale, non ? 

Je pense qu’en matière financière, c’est la même chose. Il ne faut pas dépenser sans compter bien évidemment et il est à mettre au crédit des municipalités successives cette gestion prudentielle qui fait que Saint-Georges est effectivement une commune qui n’est pratiquement pas endettée. Mais là encore, la bonne gestion financière ce n’est pas simplement éviter tout déficit ou tout recours à l’emprunt, ce serait plutôt de mobiliser au mieux les ressources dont on dispose pour financer les dépenses nécessaires à l’intérêt général. Comme je le disais, l’emprunt est souvent mal perçu alors qu’il peut être une source de financement parfaitement maîtrisée, surtout dans le cadre d’une situation financière saine comme c’est le cas à Saint-Georges, et qui permet de réaliser des investissements lourds dont la commune et ses habitants peuvent avoir besoin, à faible coût. 

Entre la cigale et la fourmi, la prudence de la fourmi paraît la position la plus sûre, mais pour envisager l’avenir, il faut parfois savoir investir et se montrer un peu cigale …”

Êtes vous cigale ou fourmi, faites le test ?

Démocratie locale, transparence et participation citoyenne

Le Blog : la transparence de l’information est un des fers de lance de la démocratie locale. Depuis quelques jours, les citoyens disposent de certains documents administratifs sur le site de la Mairie de St Georges. Que dit la législation à ce sujet et quelles sont les obligations d’un maire ? 

“En matière de publicité sur le budget, la loi (le Code général des collectivités territoriales en l’occurrence) est très claire. L’article L. 2313-1 prévoit la publication des budgets primitifs et de toute décision modificative ainsi que la mise à disposition des documents budgétaires dans les quinze jours suivant l’adoption du budget.

L’article développe d’ailleurs abondamment l’ensemble des informations soumises à cette obligation. Par ailleurs, l’article L.2121-26 du même code précise que « toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux » et que « chacun peut les publier sous sa responsabilité », une obligation qui, au besoin, peut faire l’objet d’un recours devant la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) afin qu’elle soit respectée. 

Enfin, depuis le décret du 23 juin 2016, l’article R. 2313-8 du CGCT impose la mise en ligne de ces documents budgétaires sur le site internet de la commune dans un délai d’un mois à compter de l’adoption par le conseil municipal.

Mais au-delà des prescriptions légales, s’il est un domaine dans lequel l’exigence de transparence devrait être naturelle et renforcée, c’est bien le domaine budgétaire. Les contribuables ont besoin de savoir comment leur argent est dépensé et quelles actions sont entreprises par la municipalité. 

Le budget c’est, comme on le dit souvent, un moment de vérité. Rappelons d’ailleurs que ces exigences sont au cœur du contrat social rappelé par notre emblématique déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » (art. 14) et « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration » (art. 15).”

Seuls les budgets primitifs 2021 sont en ligne (où sont les réalisés de 2020 et d'avant ?)

Le Blog : le législateur a manifesté son souhait de voir se développer la participation citoyenne aux décisions des communes. La démocratie représentative, affaiblie par des taux de participation de plus en plus faible des électeurs, est parfois complétée, selon la volonté des maires, par une démocratie participative prenant plusieurs formes (référendum local, comités citoyens etc…). Notre commune, malgré un effort très récent, semble manifester dans son exécutif un vrai doute et une réelle méfiance sur ce type de  démarche. Une dynamique s’est- elle vraiment enclenchée dans ce domaine dans les communes et ce type de dispositif participatif rencontre- t-il un réel succès dans ses résultats ?

“Il y a clairement un engouement pour ces mécanismes de démocratie directe, dont les besoins se font de plus en plus sentir, dans le contexte actuel de défiance des élites et de crise de légitimité (on pense bien sûr au mouvement des gilets jaunes).

Les mécanismes participatifs sont des outils précieux pour impliquer le citoyen, favoriser le dialogue et légitimer l’action publique. En revanche, on manque de recul sur une pratique qui reste encore un peu marginale dans la gestion publique locale. Pour parler de ce que je connais, la pratique des budgets participatifs (dans laquelle des projets d’investissements sont décidés à l’initiative et en concertation avec les citoyens) a émergé au Brésil dans les années 90 avant de proliférer de part le monde depuis les années 2000. En France, la pratique est encore un peu timide, mais certaines grandes villes comme Paris ou Grenoble expérimentent avec succès depuis plusieurs années et le phénomène se développe également dans des municipalités plus modestes. Bien évidemment, on peut saluer cet effort pour impliquer le citoyen même si l’entreprise est délicate. Il faut faire preuve de pédagogie et sensibiliser les citoyens sur les enjeux… 
Contrairement à ce que l’on peut penser, la matière financière n’est pas l’affaire de « spécialiste », et lorsqu’il s’agit de décider des actions à mener sur le territoire de la commune, je pense qu’il n’est jamais mauvais d’impliquer le premier financeur des projets communaux : les contribuables !”

Le Blog : merci beaucoup Damien pour vos réponses et vos lumières. Un dernier mot pour conclure cette interview ?

“J’ai déjà été assez long dans mes réponses. Je me contenterai donc de vous remercier de m’avoir interrogé sur ces questions passionnantes. 
Au-delà, je remercie aussi le Blog de St Georges pour son travail quotidien d’information des citoyens. Je pense plus que jamais, que nous avons besoin de renouer le dialogue citoyen et cela doit passer par des informations complètes et des discussions qui vont au-delà d’invectives anonymisées sur les réseaux sociaux. Il en va de la démocratie locale et je suis très reconnaissant aux rédacteurs de ce blog de participer à ce dialogue constructif.”